企业合规管理体系，最初属于企业内部为督促员工遵守法律法规而确立的治理方式，后来成为政府部门监督企业依法依规经营的一种法律制度。

在广义上，它是公法上法律争议的法院程序法。[15] 参见何海波等编：《法治的脚步声——中国行政法大事记（1978—2014）》，中国政法大学出版社2015年版，第214页以下

（三）违法行政处罚形式多样化 通过对2019年度北京、浙江、山东、重庆、湖北、贵州6 个省（直辖市）全部处罚复议纠错案件进行梳理，以被纠错原因进行类型化排序，可知六省（直辖市）复议纠错案件从高到低排列为：事实不清、证据不足。与此同时，随着政府监管体系的不断精细化发展，这些领域的处罚依据主要表现为部门法规范。[xxii] 参见陈兴良：《刑法哲学（上）》，中国政法大学出版社2009年版，第161 页。我国当前正处于法治政府建设的攻坚时期，行政处罚作为主要执法方式，其法治化程度成为重要关切点。设定权本质上关乎立法权的配置问题，反映了不同效力层级的法律规范关于行政处罚立法活动的权力边界，具有较强的层次性。

基于此，笔者希望于本文中通过对行政处罚复议和应诉案件的大数据分析，反推引发行政处罚合法性和合理性危机的症结所在，进而探寻与法治政府建设目标相适应、与基本法定位相契合的修法最优方案。自2004年浙江省金华市公安局首创行政裁量基准制度以来，这种行政系统内部自发形成的改革举措以异乎寻常的速度在全国各地、各行业推广，从而形成了当下极具中国特色的行政裁量基准制定运动化景观。这种领导地位的基础有两个：一是理论层面，在中国，国家的一切权力属于人民，而通过民主集中制原则的连接机制，在权力集中的环节场合下，权力一般会集中到各级党组织，最终集中到党中央。

[xlvi]从这个意义上说，在中共中央作为中央的角色设计中，与其对应的地方不仅包括地方各级党委和地方各级国家机关，而且包括社会组织、企事业单位和其他一切主体和事项，因而具有最为宽泛的外部性。我国《宪法》第132条第2款规定：最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，……（人民检察院的类似规定位于第137条第2款）既然最高人民法院（最高人民检察院）属于中央，那么接受其监督（或领导）的专门法院（或专门检察院）自然属于地方。其一，就地方建置本身而言，其存在即是中央批准的结果。参见王锴：《论宪法上的首都》，载《中国法律评论》2017年第6期。

[lxxv]具体说来，地方政府的相对独立性主要体现为如下三个方面。一方面，《章程》第19条第2款规定，中国人民政治协商会议全国委员会对地方委员会的关系和地方委员会对下级地方委员会的关系是指导关系，因此在全国政协和地方政协的二元维度中，本身即存在具有内部性的央地关系。

最后，值得一提的是，为了加强党中央对国家重要领域的领导作用，近年来成立各种领导小组（委员会）的模式被广为推行。必须坚持党政军民学、东西南北中，党是领导一切的，坚决维护党中央权威，健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节。其次，在央地关系语境下如何理解作为中央的中央军委。最后，相对独立的财政。

因此，最高人民法院和最高人民检察院以及地方各级人民法院和人民检察院之间广义的央地关系属性毋庸置疑。从内容上看，我国《宪法》第30条主要为前两种关系类型提供了规范基础。[lxviii]随着2015年修改后的我国《立法法》将设区的市设定为市级立法权主体，新一轮的地改市改革已然兴起，可以预见，地区这一建制将逐步淡出历史舞台。而基于立法语言和修辞技术的考量，第89条第4项规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分里的中央实为中央国家行政机关之省略表述。

[xxxii]参见包雅钧：《新疆生产建设兵团体制研究》，中央编译出版社2010年版，第74-75页。国税地税机构合并后，实行以国家税务总局为主与省（区、市）人民政府双重领导管理体制。

另一方面，军事法院基于某种特别权力关系在军事法律规范的适用方面同样有别于一般的专门法院。[xxxviii]许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2005年版，第481-482页。

我国《宪法》第93条第1款全国武装力量的表述中对全国的强调也就暗含了央地关系的维度——虽然武装力量领导权位于中央，但绝大部分武装力量在空间上却客观分布于国内各个地方。[xv]参见马岭：《宪法权力解读》，北京大学出版社2013年版，第328页。因此，从人民的中央政府向中央人民政府的转变，其实就是政协在新中国具体建设过程中由台前走向幕后的转变过程。其一，我国《宪法》第132条第2款和第137条第2款上下级的表述包含央地的维度，但显然范畴更宽，并未直接聚焦央地关系（主要是最高人民法院与最高人民检察院同省级人民法院和人民检察院）这一具体层面。海事法院虽然跨区设立，但地域管辖仍具有区域性，其级别相当于中级法院。当时已明确：国务院仍设国防部，而国防部的工作，实际上也将在党的中央军委的直接领导下进行。

[xl]有学者甚至将党的领导作为中国宪法的根本特征。与一般地方相比，民族自治地方和特别行政区的财政独立性甚至更为明显，前者如我国《民族区域自治法》第32条规定，民族自治地方对属于自己的财政收入乃至超收和支出结余的资金均可自主安排使用。

[xl] 何谓中共中央？就理论而言，其一般包括党的全国代表大会、中央委员会和中央纪律检查委员会（均由党的全国代表大会选举产生）、中央政治局及其常务委员会（由中央委员会全体会议选举产生）、中央书记处（由中央政治局常务委员会提名、中央委员会全体会议通过）。其一，专属于全国人大的规定，包括第59条、第60条、第62条、第63条、第75条、第76条、第77条和第64条之一部分（即全国人大对于宪法修改、法律和其他议案的职权和程序之规定），以及第70条之一部分（即全国人大下设专门委员会之规定）。

[lxxv]方明：《论八二宪法中的央地关系》，载《江苏警官学院学报》2010年第6期。另一方面，全国人大和全国人大常委会的具体职权却由两个宪法条文分别规定，这意味着两者共同作为中央的具体构成要素时是存在角色差异的。

二是基于民族区域自治制度的自治区、自治州和自治县。然而，不可否认的是，这两个班子在国家日常政治实践中却发挥着重要作用，其在中央和地方不同层次的组织分支的权力划分对各级国家权力的行使意义深远。1954年4月24日宪法起草委员会办公室印发的《宪法草案初稿讨论意见汇编（六）》中即记载有以下质疑：为什么叫国务院而不叫中央人民政府？中央人民政府这个名称将来是否还存在？如果不，主席在哪里办公？[x]其中最后一个疑问恰恰反映出中央人民政府概念在狭义化过程中诱发的认知动荡。在中央和地方各层级中，党委均处于最高的领导地位，党内组织体制由此得以外化于央地关系。

县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举。如今内蒙古自治区的盟在法律地位上相当于地区，现存三例，即锡林郭勒盟、阿拉善盟和兴安盟。

另一方面，虽然没有列举具体的部委名称，但通过该条第6项至第12项的职权清单以及第三项中（国务院）领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作间接明确了这些国务院组成部门的职权范畴，进而在兼顾规范弹性的同时确立了国务院组成部门的中央身份。然而，目前，关于中央和地方这一对央地关系领域中最基本术语的内涵，不仅在我国宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法以及中国共产党文献中是很难找到对这两个概念的内涵和外延的明确界定，[iii]而且宪法学界的释义学探讨同样亟待深入。

在规范层面，我国《宪法》序言第9条台湾是中华人民共和国的神圣领土的一部分的表述明确阐释了两岸主权的统一性。笔者认为，检察机关提起公诉的主动性前提多为公安机关的案件移送，检察权在一定程度上仍为被动启动。

该节共出现12个最高和6个地方各级，其中法院和检察院各占50%。它的组成包括下列几个部分：中央人民政府委员会、中央人民政府主席、政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署（1952年增设国家计划委员会直辖于中央人民政府委员会）。其二，这两款在论及上下级人民法院和人民检察院的关系时，采用的是监督或领导的表述，字里行间难以明确（或直接）解读出在央地间进行职权划分的基本原则甚至规范意图。虽然2018年3月17日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《关于国务院机构改革方案的决定》第十一项明确规定：将省级和省级以下国税地税机构合并，具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责。

[ix]参见[美]索蒂里奥斯·巴伯、詹姆斯·弗莱明：《宪法解释的基本问题》，徐爽、宦盛奎译，北京大学出版社2016年版，第235页。第一，中央与特别行政区的关系，集中在我国《宪法》第31条。

另一方面，《章程》第34条第5项明确中国人民政治协商会议全国委员会全体会议具有参与对国家大政方针的讨论，提出建议和批评的职权，即全国政协可以通过提出批评和建议的渠道影响其他中央部门的决策与行为，进而通过这些部门的央地关系渠道发挥间接作用，甚至可以通过政党协商程序影响中共中央的重大决策。另一方面，宪法解释应尽量对相同的措辞作出相同解释，因此同一条款中两个中央具有不同内涵令人费解。

毕竟在传统理论中，国防与外交属于最为纯粹的中央事权，在我国这样一个单一制国家内尤为如此。从规范环境考察，从2017年召开的党的十九大报告对党的领导问题的全面强调，到体制改革不断深入形成的对修宪的倒逼，这既塑造了新时代宪法所置身的规范环境，其本身也是这种规范环境塑造的积极结果。